¿Reformar por reformar?.
Por: Tomás Yarrington

En los últimos años se han intentado, sin éxito , por parte del gobierno del Presidente Fox diversas reformas, que se designan como estructurales, entre las más conocidas la fiscal, la energética y la laboral.

El fracaso en la aprobación por parte del congreso de estas, se ha transformado no sólo en la explicación favorita del pobre desempeño que ha mostrado la economía en los últimos años, sino en factor para presionar la realización de las reformas estructurales, ¡Reformas ya! Pareciera ser la consigna.

Esta presión, sin duda interesada, conlleva un gran riesgo: reformar por reformar.

México requiere, y con gran urgencia, reformas en ámbitos diversos de la vida nacional, de las llamadas estructurales. Se arguye y es válido, que sin reformas la economía nacional no podrá generar las oportunidades de ingreso y bienestar a la velocidad requerida para superar los rezagos sociales y la pobreza en que viven amplios grupos sociales y regiones del país. Sobre este punto hay consenso. Pero, cuidado, no se trata de cualquier reforma. El ejemplo de la reforma recién aprobada en la cámara de diputados respecto al voto de los mexicanos en el extranjero es un ejemplo de lo que no debería suceder, convertir en reformas buenos deseos mal resueltos.

No se trata de eso. Se trata de realizar Las Reformas Necesarias, siguiendo las ideas expresadas por el ministro José Ramón Cossio Días, en la reciente reunión de la Asociación Nacional para la Reforma del Estado encabezada por el propio presidente Fox.

En esa reunión, el ministro Cossio planteó lo que a su juicio es la pregunta más importante respecto de la tarea reformadora: ¿Qué debemos reformar? El mismo respondió que, todo aquello que sea necesario. Esta aseveración que podría sonar obvia, es fundamental, pues exige reflexionar sobre lo que constituye la esencia de cualquier reforma: ¿por qué? y ¿para qué se necesita la reforma?, esto obliga a centrar la atención en los objetivos que se pretenderían alcanzar con la reforma y obliga también a hacer explícito el diagnóstico que justifican dichos objetivos. En palabras del ministro, responder a la pregunta ¿necesario para qué? exige la identificación de los grandes problemas que determinan las necesidades de reforma.

La identificación de los grandes problemas sólo puede surgir del análisis, crítico y riguroso, de las condiciones políticas y económicas presentes, que en el México de hoy, son las derivadas de una sociedad plural, con preferencias electorales fragmentadas, en la cual ninguna formación política puede decidir por sí misma los detalles de las reformas requeridas, y de una economía, fuertemente vinculada a la de EUA, incapaz de alcanzar un desempeño satisfactorio ante un contexto internacional inestable, mas competido y de menor dinamismo que el observado en los 90.
Lo anterior de manera sintética expresa lo que generalmente señala como las dos características esenciales que definen nuestra realidad política y económica presente. De ella se puede inferir los desafíos que hacen necesarias diversas reformas. Así, la diversidad política que permea en las instituciones del Estado obliga a reformar dichas instituciones para que estas, en la pluralidad, puedan atender los grandes problemas del país, o como lo señaló el ex presidente del IFE, J. Woldenberg, en un foro sobre la reforma del estado organizado por la Cámara de Diputados y la UNAM, para lograr que la pluralidad sea productiva.

Por su parte, las condiciones de la economía internacional menos favorables como la persistencia de inestabilidad financiera, la mayor competencia y un menor dinamismo que el observado en los 90, y la incapacidad de la economía nacional para crecer más rápido ante dicho contexto externo, plantea el reto de impulsar reformas para hacer viable un crecimiento económico más dinámico, de suerte tal que sea posible superar, en plazos razonables, los rezagos y las condiciones de pobreza en que viven amplias regiones del país y grupos de mexicanos.

Ahora bien, si la pluralidad plantea el reto de reformar las instituciones de gobierno, para que estas sean capaces, en la pluralidad, de atender los inmensos problemas del país y si las condiciones económicas externas e internas hacen urgente definir los cambios necesarios para lograr un desempeño económico más satisfactorio, surge una nueva pregunta.

¿Ante tarea tan compleja, por dónde empezar?

A mi juicio el esfuerzo reformador, si bien implica, incluye muchas tareas que pueden realizarse de manera simultánea o concurrentes, debe iniciar por atender el desafío de la pluralidad, esto es con la reflexión sobre puesta al día de las instituciones de gobierno, para que la pluralidad sea productiva, pues serán estas instituciones, renovadas, las que logren o no enfrentar el desafío de reformar la economía y superar rezagos y pobreza.

Al respecto, y contrario a quienes ante el desafío de la pluralidad priorizan la revisión de los mecanismos para el funcionamiento de los poderes ejecutivo y legislativo federales y en particular formas para asegurar “mayorías estables en el legislativo, que acompañe y apoye la gestión presidencial” como lo expresó el ex presidente del IFE en el foro ya mencionado, me parece que la revisión institucional que México requiere hoy, debe empezar por la puesta en día de nuestro pacto federal.

La consolidación del Estado Mexicano, desde el Porfiriato y luego en el período posrevolucionario, llevó a un creciente fortalecimiento de los poderes federales a costa de los estados y los municipios. Este desequilibrio se refiere no sólo a la hipertrofia que llegó a tener el papel del Ejecutivo Federal, es innegable que el Congreso de la Unión también en este lapso fue asumiendo responsabilidades que competen al órgano interno de los Estados. Y esta hipertrofia de los poderes federales a costa de los estatales y municipales, que pudo ser funcional en una economía cerrada, en un contexto económico mundial más estable y con mercados financieros menos abiertos, en un México menos plural, ha dejado de serlo en las condiciones políticas y económicas del presente.

Una sociedad más plural, más activa, demanda canales más idóneos de participación en los asuntos públicos que le atañen. De igual manera, los procesos de globalización que se viven en el mundo exigen estructuras de gobierno más ágiles, más flexibles, mejor informadas que nos permitan una participación más provechosa en dichos procesos. Todo ello hace inaplazable la puesta al día de nuestra organización federal y ello implica la redistribución de funciones, de responsabilidades y recursos entre niveles de gobierno, para que cada nivel sea más capaz de cumplir los fines que la sociedad le asigna al gobierno, ya sea seguridad de sus ciudadanos, o promover mejores condiciones de desarrollo social y económico, en aras del bienestar y prosperidad de los mismos.

El objetivo de esta reforma debería ser asignar a cada nivel la responsabilidad más idónea de acuerdo a su naturaleza, para así mejorar el desempeño de las partes y del conjunto.

A partir de esta primer tarea, se deberían abordar las reformas necesarias para hacer más eficaz cada poder en cada nivel de gobierno, empezando por el federal. Es innegable que en este nivel de gobierno se requieren reformas en los tres poderes; sin embargo, debemos ser cautos, no es posible importar acríticamente formas de otros sistemas políticos; cada institución, como obra humana que es, producto de una realidad social y política específica tiene una historia particular única y por lo tanto no necesariamente es transportable a realidades con diferente biografía. Me parece que un proceso de reforma con mayor potencial de éxito, debe revisar críticamente las instituciones existentes y a partir de dicho análisis identificar los cambios necesarios que induzcan un mejor funcionamiento de las mismas. En este proceso, el foco de la discusión, debería ser, cómo mejorar la calidad de las decisiones en cada poder y la transparencia de las mismas. A mi juicio esta tarea debe comenzar por las instituciones de justicia, tanto las de procuración como de administración. Y en el Congreso, por revisar lo relativo al proceso presupuestario. Estas reformas pueden ir en paralelo con la construcción de las reformas necesarias para lograr un desempeño económico más satisfactorio.

Ahora bien, respecto a estas reformas es preciso reconocer que México no tiene más opción que crecer y crecer a tasas del orden del 7% o más. Los enormes rezagos sociales y de infraestructura del país obligan a ello. Sin embargo, en un contexto económico externo más adverso, que no podemos modificar de manera significativa somos un jugador pequeño en una economía global, nuestro margen de acción se encuentra en el ámbito interno, es decir las reformas deben ir orientadas a resolver las debilidades internas de la economía, a remover los obstáculos que nos impiden crecer más rápido.

Es ahí a donde debemos mirar para identificar las reformas necesarias.

Estas debilidades internas se han hecho evidentes dramáticamente en los últimos años, a partir de la desaceleración de la locomotora americana en 2001 y su incierta recuperación, situación que fue transmitida de manera instantánea y amplificada a nuestro país. Este cambio de condiciones externas mostró la profundidad de la vinculación de nuestra economía a la americana, hecho insuficientemente estudiado tanto por el gobierno como por la academia. El cambio en las condiciones de la economía internacional evidenció algo aun más grave: la impotencia de la acción pública para hacer mantener un buen desempeño económico interno frente al deterioro del internacional.

Esta impotencia tiene su origen en la debilidad de los instrumentos de la política económica y en especial en las limitaciones del sistema tributario. Es un hecho ampliamente aceptado que la recaudación del sistema tributario actual es insuficiente para financiar las necesidades de gasto público de un país, de la población y nivel de desarrollo como México. Ello impide mayor inversión pública en infraestructura. Impide también, dado la elevada contribución fiscal que deben realizar PEMEX y la CFE para suplir la deficiente recaudación tributaria, mayor inversión en energía. Las necesidades de inversión en estos campos --infraestructura y energía-- son de tal magnitud, que una reforma fiscal que resuelva las limitaciones ya mencionadas haría posible imprimir mayor dinamismo a la inversión pública en estas dos áreas, lo cual por si sola significaría un aliento extraordinario para la inversión privada y para el crecimiento.
En este contexto, la reforma fundamental para recuperar nuestra capacidad de crecimiento es la reforma fiscal; sólo a partir de una reforma que resuelva las insuficiencias del actual sistema pondrá fortalecer los instrumentos de política económica y la capacidad del gobierno para cumplir sus responsabilidades en un contexto internacional adverso y de creciente desigualdad.

Por lo mismo esta reforma debe ser integral y a fondo. Integral en cuanto a que debe incluir propuestas de solución a cada uno de los distintos aspectos del reto fiscal2. A fondo, en el sentido de que las soluciones a varios aspectos del reto fiscal sólo pueden ser construidas satisfactoriamente a través de una reforma constitucional.

Por ejemplo, las bases para una nueva relación y coordinación fiscal entre los distintos niveles de gobierno, así como las reglas para el nuevo tratamiento fiscal de los hidrocarburos, por su naturaleza y jerarquía, deberían necesariamente quedar plasmadas en nuestra carta magna.

De igual manera, las nuevas normas para regular el proceso presupuestario, que suplan a las actuales, --algunas de ellas originadas en la Constitución Política de 1857--, ya resultan obsoletas ante la complejidad del proceso presupuestario moderno e insuficiente ante la nueva pluralidad política.

La problemática fiscal mencionada implica, en suma, que el gobierno carece de la posibilidad de utilizar uno de los instrumentos más potentes de política económica, para inducir un mejor comportamiento de la economía nacional, sin considerar que la insuficiente inversión y gasto público significa también incapacidad para destinar más recursos para mejorar nuestra competitividad (en áreas como la calidad de la educación, de la salud, de la infraestructura, de la mejor seguridad pública, y de manera muy destacada de la energía). Las insuficiencias del sistema fiscal además han obligado a usar políticas monetarias más restrictivas, con lo cual se agrava el ciclo. A la anterior debilidad del instrumento fiscal hay que agregar el hecho de que diversos instrumentos de fomento económico, usados en décadas anteriores, fueron desmantelados como parte del proceso de integración de México a la economía global, sin que hayan sido reemplazados por nuevos instrumentos, adecuados a la nueva realidad de nuestra economía.

En suma, las condiciones actuales de la economía global, la buena marcha de la economía nacional requiere construir una reforma fiscal integral, que atienda todos los elementos del reto fiscal, y a fondo, en el sentido de requerir que las bases del nuevo sistema queden plasmadas en la constitución.

Las consideraciones anteriores permiten establecer algunas conclusiones iniciales en cuanto al tipo de reformas que deben impulsarse en las actuales condiciones políticas y económicas si deseamos alcanzar mejores condiciones de bienestar y seguridad, si deseamos construir un futuro menos incierto e insatisfactorio.
Las reformas necesarias, urgentes, son aquellas que hagan posible:

- Que la mayor pluralidad política que permean las instituciones de gobierno sea productiva y ello requiere.

A. Fortalecer el pacto federal para revertir los actuales desequilibrios existentes en la distribución de atribuciones y recursos entre niveles de gobierno para potenciar el aporte de los estados y sus municipios al desarrollo nacional.

B. Mejorar el desempeño de cada poder en cada nivel de gobierno, iniciando este proceso por nivel federal.

- Que ante un contexto externo menos favorable que la década de los 90, la economía puede crecer a tasas del 7 por ciento o más, y ello plantea como tarea prioritaria.

C. Una reforma fiscal integral y a fondo y fortalecer los instrumentos de la política de fomento,

D. Fortalecer los motores internos del crecimiento, es decir la inversión pública y privada, y mayor dinamismo del consumo nacional, a partir de mejorar la competitividad de nuestro aparato productivo para atender el potencial que significa el mercado interno.

Cabe precisar, que fortalecer los motores internos del crecimiento no implica volver a esquemas proteccionistas, lo cual no es factible, ni deseable. Implica si, la reactivación, la capacidad pública y privada de realizar y sostener mayores niveles de inversión, significa potenciar el dinamismo del consumo de los mexicanos, implica convencernos que los mercados no se regalan, y que el mercado asociado a la satisfacción de las necesidades de más de 100 millones de mexicanos, - mercado potencialmente de gran tamaño- debe ser una palanca fortalecida de nuestro desarrollo, que exige desarrollar la capacidad del aparato productivo nacional para aprovechar el dinamismo de este mercado y el resultante del comercio exterior, que estamos perdiendo ante China y otros países.

El hecho que la reforma más urgente en el ámbito de la economía sea la fiscal refuerza la necesidad de revisar la distribución de atribuciones y responsabilidades entre niveles de gobierno según apuntamos antes. No tiene sentido discutir modificaciones específicas a las figuras impositivas nacionales (ISR, IVA, IEPS) sin tener una definición sobre qué obligaciones de gasto corresponden a cada nivel de gobierno y qué facultades tendrían para financiar tales responsabilidades.

Las anteriores consideraciones ofrecen una base objetiva para identificar las reformas que son necesarias y para delimitar los objetivos que deben animar a dichas reformas.

También nos muestran que las reformas son urgentes; pero debe quedar claro que la urgencia no debe impedir ir al fondo de los problemas. Los tiempos de reformas parciales o mal diseñadas no lograrían mejorar la competitividad, ni el desempeño la economía nacional de manera sustancial o permanente, o sus logros de haberlos, serían escasos y financieros.

Finalmente, cabe destacar que el esfuerzo reformador exige desechar la tesis que postula el gobierno del presidente Fox, que condena genéricamente lo hecho en el pasado por otros gobiernos. Tal actitud además de una lectura distorsionada de la realidad constituye un obstáculo para el proceso de construcción de mayorías legislativas, necesarias para hacer realidad las reformas requeridas.

Más cercano a la realidad y más sano es reconocer que las reformas son necesarias porque el mundo ha cambiado, porque la sociedad mexicana ha cambiado, porque diversas instituciones y normas fundamentales para la convivencia nacional y el buen desempeño de la economía ya no funcionan porque fueron diseñadas para una sociedad y una economía diferentes a las actuales, porque además éstas instituciones y normas muestran las distorsiones y el agotamiento producido por el tiempo y el desgaste asociados a la inflación y a las crisis económicas vividas y superadas en los últimos 25 años. Y que en consecuencia, dichas resultan ya insuficientes ante nuevas realidades, e impotentes para enfrentar los retos que la sociedad, la economía y la política actuales plantean.

La tarea es enorme y exige del gobierno y de las Cámaras la determinación de abocarse con rigor analítico, con seriedad, con responsabilidad política a construir las reformas necesarias, sin prisa pero sin pausa.